Polizeischutz für Südflügel und Schlosspark

Wenn die Stuttgarter Bürgerinnen und Bürger den Südflügel des Bahnhofs und die Bäume im Park nicht schützen können, dann muss unsere Polizei es tun.

Die nachfolgenden Überlegungen sollen zeigen, dass es politisch geboten und rechtlich möglich ist, der Bahn den Abbruch des Südflügels und das Fällen weiterer Bäume im Schlosspark polizeilich so lange zu untersagen, bis alle Hindernisse, an denen die Reali¬sierung des Projekts Stgt 21 noch scheitern könnte, beseitigt sind.

  1. Ausgangslage
    1.1 Blockade der Arbeiten
    1.2 Motive der Blockierenden
  2. Versammlungsrecht
  3. Polizeirecht
    3.1 Sicherheit und Ordnung
    3.2 Auseinandersetzungen
  4. Das Eigentumsrecht der Bahn
    4.1 ein Recht zur Zerstörung?
    4.1.1 Sozialbindung des Eigentums
    4.1.2 Das Baurecht der Bahn
    4.1.3 ein schützenswertes Recht?
  5. die Deutsche Bahn als Störer
  6. Nötigung?
  7. Ermessen der Behörde
  8. Antrag der Deutschen Bahn auf Polizeischutz
    8.1 Schutz privater Rechte
    8.2 Welches Recht wird gefährdet?
    8.3 Rechtsmissbrauch
    8.4. Projektförderungspflicht

    9.1 Rechtsklarheit für die Bahn
    9.2 gerichtliche Klärung
    10.1 Ergebnis
    10.2 Kann das stimmen?

  9. Ausgangslage

Spätestens nach der für den 27. November 2011 angesetzten Volksabstimmung will die Deut¬sche Bahn AG damit beginnen, den Südflügel des Bahnhofs abzureißen und Bäume im Schlosspark zu fällen. Hierbei wird sie auf den entschlossenen friedlichen Widerstand von Stuttgarter Bürgerinnen und Bürgern stoßen, die sich nicht mit dem angeblich Unvermeidli¬che abfinden, sondern alles versuchen werden, diese Arbeiten zu verhindern oder wenigstens effektiv zu behindern.

1.1 Blockade der Arbeiten

Die Polizei wird die Menschen zunächst auffordern, die Fahrzeuge passieren und die Arbeiter ihre Arbeit verrichten zu lassen. Manche werden die Aufforderung befolgen, viele werden sich auf den Boden setzen. Beamte des Antikonfliktteams der Polizei werden den Demon¬stranten gut zureden. Das wird nichts fruchten. Dann wird die Polizei die Auflösung der Ver¬sammlung bekannt geben und die Menschen auffordern, sich zu entfernen.

Tun sie das nicht oder stellen sie sich beim Wegtragen ungeschickt an, riskieren sie ungeach¬tet der polizeilichen Deeskalationsstrategie Prügel, Einkesselung, vorläufige Festnahme und Strafanzeigen wegen Widerstands. Außerdem hat die Polizei noch Pfefferspray und Wasser¬werfer.

1.2 Motive der Blockierenden

Nach den traumatischen Erfahrungen am 30. September 2010 schienen derartige Szenarien bis vor kurzem noch unwahrscheinlich, mit der neuen Landesregierung eigentlich gar nicht mehr vorstellbar. Von renommierten Verfassungsrechtlern wird die Vereinbarung über das Projekt Stuttgart 21 für verfassungswidrig gehalten. Winfried Kretschmann hatte vor der Wahl angekündigt, im Falle seiner Wahl zum Ministerpräsidenten werde er keine weiteren Zahlungen leisten. Zwar sind die Handlungsmöglichkeiten der Regierung wegen der gegen¬sätzlichen Positionen von Grünen und SPD zum Projekt Stuttgart 21 eingeschränkt; aber für die Bürger hatte Grund zu der Hoffnung bestanden, dass Grüne und SPD einen Weg finden würden, sich gemeinsam und in gegenseitigem Respekt von diesem Projekt zu lösen, das noch auf Jahre hin unüberschaubare finanzielle Lasten mit sich zu bringen, außerdem Lebensqua¬lität und sozialen Frieden in Stuttgart nachhaltig zu beeinträchtigen droht.

Zu dieser erhofften Verständigung ist es nicht gekommen. Die zwischen den Regierungspar¬teien vereinbarte Volksabstimmung wird dem Projekt Stuttgart 21 keine zusätzliche Legiti¬mation verleihen. Wenn die Landesregierung hierbei nicht von einem Drittel der Wahlbe¬rechtigten zur Kündigung der Vereinbarung über das Projekt gezwungen wird, dann hat das Volk nicht gesprochen, sondern geschwiegen. Aus diesem Schweigen kann keineswegs ge¬schlossen werden, dass mehr als zwei Drittel das Projekt befürworten oder gar damit einver¬standen sind, für Mehrkosten in unkalkulierbarer Höhe aufzukommen. Der Beschluss der Landesregierung, sich über den Kostenrahmen von 4.56 Mrd. Euro hinaus nicht an weiteren Kosten zu beteiligen, und die gleich lautenden Absichtserklärungen der Stadt Stuttgart, der Region und der Bundes bleiben bestehen. Die Deutsche Bahn will ebenfalls nicht – und jeden¬falls nicht allein – für weitere Kosten aufkommen.

Die Überschreitung des Kostenrahmens ist aber unvermeidbar. Der Sicherheitspuffer ist be¬reits jetzt im Wesentlichen verplant, eigentlich war er für unvorhergesehene Kosten bestimmt, die später wahrend der Durchführung des Projekts entstehen werden. Für zwei Teile des Pro¬jekts fehlt noch die Planfeststellung, ohne die keine verlässliche endgültige Kalkulation mög¬lich ist.

Da weitere Kostensteigerungen und damit die Überschreitung des Kostenrahmens mit an Si¬cherheit grenzender Wahrscheinlichkeit feststehen, ist das Scheitern des Projekts Stuttgart 21 absehbar. Eine Chance, die gemeinsame Fortsetzung des Projekts doch noch zu erzwingen, könnte für die Deutsche Bahn darin bestehen, die Bauarbeiten möglichst zügig so weit voran¬zutreiben und so viele Aufträge zu vergeben, dass angesichts der entstandenen Kosten ein Ausstieg zu verantwortbaren Bedingungen nicht mehr möglich ist.

Sollten der Südflügel abgerissen und die Bäume gefällt werden, ehe die gesamte Finan¬zierung gesichert ist und alle Genehmigungen erteilt sind, kann keineswegs ausgeschlos¬sen werden, dass sich beides als voreilig und überflüssig erweist.

Ein verantwortungs- und kostenbewusster Bauherr würde kein Bauprojekt beginnen, dessen Finanzierung nicht verbindlich gesichert ist und zu dem noch nicht alle erforder¬lichen Genehmigungen erteilt sind oder zumindest feststeht, dass sie ohne wesentliche Änderungen des Projekts erteilt werden. Hier hat es den Anschein, dass die Deutsche Bahn durch den Fortgang des Projekts Fakten schaffen will, die es unmöglich machen oder zumindest erschweren sollen, später noch auszusteigen. Damit könnte sie Druck auf die Genehmigungsbehörden ausüben.

Zu derartigen Besorgnissen besteht aller Anlass, weil bereits im August 2010 der Nordflügel des Bahnhofs abgerissen wurde, ohne dass dies vom Baufortschritt her notwendig gewesen wäre.

Die Blockaden richten sich also nicht nur gegen ein möglicherweise irgendwann unabwend¬bares Bauprojekt, sondern gegen ein Pokerspiel der Bahn, das der Staat nicht noch mit seinen polizeilichen Zwangsmitteln unterstützen sollte.

1.3 eine politische Entscheidung

Wenn demnächst der Stuttgarter Polizeipräsident Züfle, der Landespolizeipräsident Hamann, der Innenminister Reinhold Gall und schließlich auch Ministerpräsident Kretschmann die Polizei in Marsch setzen, um dieses gegen das Land gerichtete Pokerspiel der Bahn mit den Zwangsmitteln des Landes durchzusetzen, dann handelt es sich um eine politische Entscheidung, die sie auch anders treffen könnten und für die sie die Verantwortung tragen. Sie können sich nicht hinter dem Argument verstecken, die Rechtslage lasse ihnen keine andere Wahl.

  1. Versammlungsrecht

Für die Anwesenheit der Bürgerinnen und Bürger, die sich auf den Hilferuf der Parkschützer hin massenweise am Südflügel oder im Schlossgarten einfinden, gilt das Versammlungsge¬setz.

Die Versammlungsfreiheit ist ein Grundrecht mit gesetzlichen Einschränkungen.

GG Art. 8 Versammlungsfreiheit

(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

(2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz eingeschränkt werden.

Organisierte Versammlungen unter freiem Himmel müssen 48 Stunden vorher angemeldet werden.

Versammlungsgesetz

§ 1 (1) Jedermann hat das Recht, öffentliche Versammlungen und Aufzüge zu veranstalten und an solchen Veranstaltungen teilzunehmen.

§ 14 (1) Wer die Absicht hat, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug zu veranstalten, hat dies spätestens 48 Stunden vor der Bekanntgabe der zuständigen Behörde … anzumelden.

§ 15 (1) / (3) Die zuständige Behörde … kann eine Versammlung oder einen Aufzug auflösen, wenn sie nicht angemeldet sind …

Wenn zu Beginn der Abbruch- und Baumfällarbeiten die Bürgerinnen und Bürger per Inter¬net, SMS und Telefonkette zusammengerufen werden und massenweise erscheinen, ist es nicht möglich, die Anmeldefrist einzuhalten. Solch eine Eilversammlung genießt ebenfalls den Schutz des Grundgesetzes.

Für ihre Auflösung gelten – wie für jede Versammlung – die allgemeinen verwaltungsrechtli¬chen Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit.

Nach den vom Bundesverfassungsgericht in seinem „Brokdorf-Beschluss“ formulierten Krite¬rien sind „Verbote und Auflösung nur bei einer ‚unmittelbaren Gefährdung’ der öffentlichen Sicherheit und Ordnung statthaft“.

Diese beiden Begriffe entstammen dem Polizeirecht.

  1. Polizeirecht

Es ist nicht selbstverständlich, dass der Abriss des Südflügels und das Fällen von Bäu¬men im Schlosspark von der Polizei mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden müssen.

Als ich im Freundeskreis begann, meine Überlegungen zu skizzieren, wonach die Polizei es vielleicht auch tolerieren könne, dass Arbeiten durch Demonstrationen und Sitzblockaden verhindert werden, stieß ich zunächst auf Befremden und Irritation. Mir wurde entgegen¬gehalten, im Rechtsstaat müsse jemand, der in seinen Rechten beeinträchtigt wird, sich auf den Schutz der Polizei verlassen können. Ausnahmen zu Lasten eines unerwünschten Projekts der Bahn könnten das Tor zur Polizeiwillkür öffnen.

Diesen Einwand habe ich so ernst genommen, dass ich fast bereit war, die Sache resignierend auf sich beruhen lassen. Andererseits aber wollte ich mich auch nicht durch einen plausiblen Einwand gleich entmutigen lassen. Es ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sich Ab¬grenzungen und Gesichtspunkte für eine rechtsstaatliche Einschränkung polizeilicher Inter¬vention finden lassen, die im Rahmen von Beurteilungs- und Ermessensspielräumen einen Interessenausgleich auch noch in der Phase ermöglichen, in der nach polizeilichem Ein¬schreiten gerufen wird.

Es zeichnet sich ab, dass rechtliche Kriterien allein die Frage des Einsatzes der Polizei nicht beantworten können. Natürlich ist der Alltag voller Ereignisse, bei denen das Ermes¬sen der Polizei auf Null reduziert ist, etwa wenn Gefahr für Leib und Leben einer Person be¬steht. Bei den Auseinandersetzungen um den Stuttgarter Hauptbahnhof aber geht es um politi¬sche Wertungen, aus denen rechtliche Folgerungen hergeleitet werden. Sie können und müs¬sen ihrerseits Gegenstand der öffentlichen Diskussion sein.

Den Polizistinnen und Polizisten, die in diese Auseinandersetzung geschickt werden gebührt unsere staatsbürgerliche und menschliche Solidarität. Sie sind unsere Polizei. Manchen kann wohl im Einzelfall mangelnde Rücksicht oder übertriebene Härte vorgeworfen werden; aber für ihren Einsatz als solchen und für die Bedingungen, unter denen sie eingesetzt werden, sind nicht die Polizistinnen und Polizisten, sondern deren Vorgesetzte verantwortlich.

3.1 Sicherheit und Ordnung

Wenn keine spezielle gesetzliche Regelung eingreift, gilt für jegliches polizeiliches Ein¬schreiten die „polizeiliche Generalklausel“ der §§ 1 und 3 des Baden-Württembergischen Po¬lizeigesetzes, wonach die Polizei den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mit den nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlichen Maßnahmen zu gewährleisten hat. Gegen „Störer“ hat sie mit den gebotenen Mitteln einzuscheiten.

PolG § 1 Allgemeines

(1) Die Polizei hat die Aufgabe, von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzu¬wehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist.

PolG § 3 Polizeiliche Maßnahmen

Die Polizei hat innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtmäßigem Ermessen erfor¬derlich erscheinen.

Bei der Auslegung der Begriffe „Sicherheit“ und „Ordnung“, „Gefahr“ und „Störung“ sind die Wertentscheidungen der Rechtsordnung, insbesondere des Grundgesetzes, zu be¬rücksichtigen.

GG Art. 1

(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Recht¬sprechung als unmittelbar geltendes Recht.

GG Art. 20

(3) Die … vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebun¬den.

Nicht alles, was irgendjemanden stört oder in seinen Aktivitäten behindert, ist auch eine Stö¬rung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung. Sicherheit und Ordnung um¬fassen auch die Rechte und Grundrechte derjenigen Personen, deren Verhalten als störend empfunden wird.
Gemeinhin werden die Begriffe „Öffentliche Sicherheit“ und „öffentliche Ordnung“ wie folgt definiert:
„ Öffentliche Sicherheit im Sinne der Gefahrenabwehr ist die Unverletzlichkeit der ob¬jektiven Rechtsordnung, der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des einzelnen so¬wie der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates und der sonstigen Träger der Hoheitsgewalt.“
„ Öffentliche Ordnung ist die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhal¬ten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschen¬den Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerli¬chen Zusammenlebens betrachtet wird.“
Aus § 3 PolG ergibt sich, dass der Zweck, Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten, nicht alle denkbaren Maßnahmen rechtfertigt, sondern nur solche, die erstens innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken bleiben, zweitens nach pflichtgemäßer Ermessens¬entscheidung in Betracht kommen und drittens geeignet, erforderlich und angemessen scheinen. Diese Maßnahmen richten sich gegen diejenigen, von denen die Störung ausgeht und die polizeirechtlich als „Störer“ bezeichnet werden. Das Merkmal der Erforderlichkeit besagt, dass unter den in Betracht kommenden Maßnahmen immer nur diejenige getroffen werden darf, die den geringsten Eingriff in die Rechte der betroffenen Person darstellt, die Polizei also das so genannte „mildeste Mittel“ wählen muss. Bei der Ermessensentscheidung sind alle nach der Rechtsordnung maßgeblichen Gesichtspunkte des Für und Wider zu beden¬ken.

Im Brokdorf-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts heißt es: „Die grundrechtlich ge¬schützte Versammlungsfreiheit hat nur dann zurückzutreten, wenn eine Güterabwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergibt, dass dies zum Schutze anderer gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist.“

Die Frage drängt sich auf, was für ein Rechtsgut der Bahn beeinträchtigt wird, wenn sie den Südflügel des Bahnhofs nicht abreißen und die Bäume im Park nicht fällen kann.

Darauf kommt es aber an dieser Stelle meiner Überlegungen wohl nicht entscheidend an. Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit schützt die öffentliche Kundgabe von Meinungen, auch um den Preis der Belästigung und Behinderung anderer Personen. Hier jedoch wird es den Protestierenden nicht nur darum gehen, den Abbruch des Südflügels und das Fällen der Bäume demonstrativ zu behindern, im Bewusstsein, dass es am Ende doch stattfinden wird.
Vielmehr wird die effektive Verhinderung dieser Arbeiten nicht nur eine willkommene Be¬gleiterscheinung der Menschensammlung sein, sondern sie ist deren erklärter Zweck.

Es gibt gute Gründe, die Auseinandersetzung um ein politisches oder auch kulturelles Anlie¬gen auch auf diese Weise auszutragen; denen, die hierfür das Grundrecht der Versammlungs¬freiheit in Anspruch nehmen wollen, wird allerdings entgegengehalten werden können, es umfasse nur die Meinungsäußerung und nicht das Recht, Andersdenkende zu einem be¬stimmten Tun oder Unterlassen zu zwingen. Dann kann die Polizei die Versammlung auflö¬sen, falls die öffentliche Sicherheit gefährdet ist.

3.2 Auseinandersetzungen

Die Bürgerinnen und Bürger, die sich dem Abbruch des Südflügels und dem Fällen der Bäume entgegenstellen, werden es nicht beim Protest bewenden lassen. Es geht ihnen nicht darum, ihren ohnmächtigen Protest kundzutun, sondern darum, die Arbeiten so nachhaltig zu behindern, dass die Deutsche Bahn schließlich davon ablässt. Diese ihrerseits könnte ihr Recht zur Durchführung der Arbeiten möglicherweise auch gewaltsam durchzusetzen und den Widerstand gewaltsam mit eigenem Personal zu beseitigen versuchen.

Eine gewalttätige Auseinandersetzung zwischen ihnen und der protestierenden Bürgerschaft wäre eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit, der die Polizei im Rahmen ihres Auftrags gemäß §§ 1 und 3 PolG entgegentreten müsste. Ein rechtsfreier Raum dürfte nicht entstehen.

Hierbei müsste die Polizei sich zunächst darüber klar werden, welche Seite sie als „Stö¬rer“ im Sinne des Polizeirechts anzusehen und gegen wen sie ihre Maßnahmen zu rich¬ten hat.

Der Protest richtet sich gegen einen als nicht notwendig angesehenen Akt der Zerstörung von Kultur- und Naturdenkmalen. Die Protestierenden sind nicht bereit, zu akzeptieren, dass die Rechtsordnung das erlaube und sie obendrein verpflichte, es tatenlos hinzunehmen.

  1. Das Eigentumsrecht der Bahn

Das Land könnte aber polizeirechtlich verpflichtet sein, die Arbeiten der Bahn zu ermögli¬chen, wenn deren Verhinderung gegen die öffentliche Sicherheit verstieße. Das könnte dann der Fall sein, wenn darin eine Verletzung des Eigentumsrechts der Bahn läge.

Als Eigentümerin des Bahnhofs kann die Bahn mit ihm nach Belieben verfahren, gleiches gilt mit den Bäumen des Parks, wenn das Land als Eigentümer ihr das erlaubt.

BGB § 903 Befugnisse des Eigentümers

Der Eigentümer einer Sache kann, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren.

Der Eigentümer darf sein Brennholz im Ofen verfeuern und sein altes Auto verschrotten.

4.1 ein Recht zur Zerstörung?

Wird ein Eigentümer gehindert, Gegenstände seines Eigentum zu zerstören, so ist das ein Eingriff in sein Eigentumsrecht, der als Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angesehen werden und den Einsatz der Polizei rechtfertigen kann.

4.1.1 Sozialbindung des Eigentums

Die Befugnis des Eigentümers, mit seinem im Grundsatz „privatnützigen“ Eigentumsrecht nach Gutdünken zu verfahren, ist aber auch nicht unbeschränkt. Neben den zahlreichen Ge¬setzen, die es begrenzen, vom Baugesetzbuch bis zur Straßenverkehrszulassungsordnung, gilt die im Grundgesetz verankerte Sozialbindung:

GG Art. 14 Eigentum

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

Diese für alle Eigentümer – also auch das Land als Eigentümer des Parks – geltende Be¬schränkung wird für die Bahn durch eine weitere Vorschrift der Verfassung zusätzlich ver¬stärkt:

GG Art. 87 e Eisenbahnen des Bundes

(4) Der Bund gewährleistet, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrs¬bedürfnissen … Rechnung getragen wird.

Nach ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabenbestimmung hat die Deutsche Bahn AG die Ausübung ihres Eigentumsrechts insbesondere an den Verkehrsbedürfnissen, im Übri¬gen aber auch an sonstigen Gesichtspunkten des Allgemeinwohls zu orientieren. Damit wäre es nicht vereinbar, ein Kulturdenkmal wie den bestehenden Bahnhof ohne zwin¬gende Notwendigkeit zu zerstören oder schwer zu beschädigen.

Die zu erwartenden Proteste bedrohen gerade nicht das Eigentum selbst. Vielmehr sollen sie das Objekt des Eigentumsrechts, den Bahnhof, vor Zerstörung bewahren – so wie der deut¬sche Archäologe Carl Humann im Jahre 1878 die Marmorschätze des Pergamon-Altars davor bewahrte, in Kalköfen verbrannt zu werden.

Wenn aus dem Eigentum das Recht folgt, anderen Menschen ihre Lebenswelt zu neh¬men, muss über die Grenzen dieses Rechts immer wieder neu nachgedacht werden. Hier nun müssen die Polizeibehörden Farbe bekennen; denn dieses Recht existiert nicht einfach so, sondern es wird erst dadurch konstituiert, dass diejenigen, die die Definitionsmacht ha¬ben, dieser Befugnis die Qualität verleihen, Recht zu sein. Das wiederum ist eine Bewertung, die innerhalb der bestehenden Gesellschaft stets neu vorgenommen wird, wobei das Grundge¬setz die wichtigste Orientierung bietet.

4.1.2 Das Baurecht der Bahn

Das Recht zum Abbruch des Südflügels und zum Fällen von Bäumen ergibt sich aus dem „Baurecht“ der Bahn, das seinerseits auf dem Planfeststellungsbeschluss beruht. Für sich gesehen ist es sinn- und wertlos. Es gewinnt seine praktische und wirtschaftliche Bedeu¬tung erst im Zusammenhang mit dem gesamten geplanten Bauvorhaben, nämlich der Ersetzung des bisherigen oberirdischen Kopfbahnhofs durch einen quer zu den bisherigen Gleisen verlaufenden unterirdischen Durchgangsbahnhof nebst neuer Strecke nach Ulm.

Derzeit ist es zweifelhaft, ob es sich hierbei überhaupt um ein schützenswertes Recht im Sinne des Polizeirechts handelt, dessen Vereitelung als eine Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit der Ordnung angesehen werden könnte

Solche „schützenswerte Rechte“ sind Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Würde, Eigentum und Besitz, wenn an ihrem Schutz ein öffentliches Interesse besteht.

Die Frage, ob ein derartiges öffentliches Interesse besteht, lässt sich für den Kernbereich der elementaren Grundrechte zumindest vom Ansatz her aus den Wertentscheidungen unserer Rechtsordnung beantworten. Selbstverständlich soll die Polizei denen zu Hilfe kommen, de¬ren Leben von Schlägern oder deren Eigentum von Räubern bedroht wird.

Durch die Proteste würde kein solches elementares Recht der Bahn verletzt. Sie würde aber in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit beeinträchtigt.

Es ist aber nicht selbstverständlich, dass zu den Schutzgütern des allgemeinen Polizeirechts auch die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit einer Aktiengesellschaft gehört. Die Frage, wie weit deren Behinderung als Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder als Störung der öf¬fentlichen Ordnung anzusehen sei, lässt sich nicht mit rechtlichen Kriterien eindeutig beant¬worten; hierbei geht es vielmehr um politische Wertungen. Die Verantwortung für deren In¬halt liegt bei den entscheidenden Personen. Sie können sich nicht durch Berufung auf eine angeblich eindeutige Rechtslage dieser Verantwortung entledigen.

Im demokratischen Staatswesen ist es prinzipiell auch möglich, über derartige politische Wertungen Konsens herzustellen oder zumindest das Verfahren der Meinungsbildung so fair zu organisieren, dass eine überstimmte Minderheit die Mehrheitsmeinung akzeptieren kann.

Werden solche Überlegungen bei der pflichtgemäßen Ermessensausübung in die Güterabwä¬gung einbezogen, würde das Ergebnis wohl sein, dass die Verhinderung einer nicht zwingend gebotenen Zerstörung nicht als Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und auch nicht als Störung der öffentlichen Ordnung angesehen würde – mit der Folge, dass die Zerstörung nicht mit polizeilichen Zwangsmitteln ermöglicht werden muss.

4.1.3 ein schützenswertes Recht?

Wenn diese Überlegungen zutreffen, so folgt hieraus:

Ungeachtet aller zuvor dargelegten Einwände könnte das Recht zum Abbruch des Südflügels und zum Fällen von Bäumen allenfalls dann schützenswert sein, wenn diese Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Baufortschritt jetzt erforderlich wären – was beim Abbruch des Nordflügels vor einem Jahr nicht der Fall war – und wenn ausgeschlossen werden könnte, dass sie sich im Laufe der späteren Entwicklung als überflüssig erweisen. Noch ist keines¬wegs sicher, dass das Projekt in der vorgesehenen Form jemals realisiert wird.

Es bestehen zahlreiche Risiken und Unwägbarkeiten – insbesondere hinsichtlich der Geologie und der Mineralwasservorkommen, an denen das Projekt ohnehin scheitern kann, weil sie zu Verzögerungen und Preissteigerungen führen, die seine Wirtschaft¬lichkeit in Frage stellen.

Für mehrere Teile des Gesamtprojekts fehlen noch die Planfeststellungen, teilweise sind die Planfeststellungsverfahren noch nicht einmal eingeleitet

Schon bisher hat sich die Notwendigkeit von Änderungen und Ergänzungen der bishe¬rigen Planungen ergeben, mit der Notwendigkeit weiterer Änderungen ist zu rechnen.

Schon jetzt steht fest, dass die Kosten des Projekts den vorgesehenen finanziellen Rahmen überschreiten werden.

Weiterhin bestehen verfassungsrechtliche Bedenken gegenüber der Mischfinanzierung durch Bahn und Land. Treffen sie zu, ist der Finanzierungsvertrag für das ganze Pro¬jekt nichtig.

Ein Verband von Privatbahnen (SNAG) will einige Gleise des Kopfbahnhofs weiter betreiben und seinen gesetzlichen Anspruch hierauf gerichtlich geltend machen.

Nach alledem sind der Abbruch des Südflügels und das Fällen der Bäume in diesem Zeit¬punkt nicht erforderlich.

Wenn das aber so ist, dann kann der Widerstand von Stuttgarter Bürgerinnen und Bürgern gegen diese Maßnahmen nicht als Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Störung der öffentlichen Ordnung angesehen werden – mit der Folge, dass nach pflichtgemäßem Ermessen die Polizei nicht dagegen einzuschreiten hat.

Wie bereits oben unter Zif. 3.2 („Auseinandersetzungen“) dargelegt, darf auch kein rechts¬freier Raum entstehen; vielmehr müsste die Polizei sich konsequenterweise dazu entschließen, die Deutsche Bahn als Störer anzusehen.

  1. Die Deutsche Bahn als Störer

Nach polizeilicher Routine werden protestierende Menschen, die einen Ablauf stören, zu¬nächst einmal als „Störer“ betrachtet. Aber niemand kann es der Bürgerschaft verwehren, sich ihre eigenen Gedanken darüber zu machen, ob es wirklich die „Unverletzlichkeit der objekti¬ven Rechtsordnung“ ist, die da mit polizeilichen Zwangsmitteln verteidigt werden soll, oder ob nicht vielmehr die Möglichkeiten staatlichen Zwanges für ganz andere – nämlich ökono¬mische und parteipolitische – Interessen eingesetzt werden sollen.

Die Definitionsmacht liegt zunächst bei den Polizeibehören im Rahmen der pflichtgemä¬ßen Ermessensausübung und Güterabwägung und bei den Gerichten, die hierüber zu ent¬scheiden haben. Auch dort aber handelt es sich nicht um Automaten, sondern um Menschen aus Fleisch und Blut, Mitglieder der Gesellschaft, in der die Konflikte sich abspielen. Es ist keineswegs ausgeschlossen, dass auch sie sich durch Argumente beeindrucken lassen. So können die Stuttgarter Bürgerinnen und Bürger den Anspruch erheben, Politik und Po¬lizei sollten sich ihre Sichtweise zu eigen machen:

Die bisherige Gefährdung des denkmalgeschützten und kulturhistorisch wertvollen Bahnhofs, dessen Nordflügel bereits ohne Notwendigkeit abgerissen wurde, sowie der Jahrhunderte alten Bäume im Schlossgarten ist ihrerseits bereits eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit. Gegen sie artikulieren sich Wut und Verzweiflung. Die mangelnde Transparenz des vorange¬gangenen Verfahrens, aus dem die Bahn ihre Befugnisse herleitet, und die immer mehr offen¬bar werdenden Unkorrektheiten führen zu einer bedrohlichen Staatsverdrossenheit derer, von denen verlangt wird, die nun bestehende Rechtslage zu akzeptieren.

Öffentliche Sicherheit und Ordnung sind gefährdet, wenn ein wesentlicher Teil der Be¬völkerung sich wütend und verzweifelt nur noch ökonomischen Interessen von Großun¬ternehmen und Immobilienspekulanten sowie dem undurchsichtigen Kalkül politischer Parteien ausgeliefert fühlt und seiner Mitwirkungsrechte beraubt wird, wie es hier der Fall war und noch ist.

Unerträglich ist es auch, dass der Polizeieinsatz fast zwangsläufig zur Kriminalisierung von Menschen führen würde, die gegen den Rechtsmissbrauch protestieren, der andererseits für die Macher des Projekts gänzlich folgenlos bleibt.

Wenn durch weitere Arbeiten unumkehrbare Fakten geschaffen und Zerstörungen angerichtet werden sollen, könnte darin sehr wohl eine Gefahr für die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung liegen. Dann müsste nicht die protestierende Bürgerschaft, sondern die Deutsche Bahn AG als Störer im Sinne des Polizeirechts angesehen werden, gegen den die Polizei ihre Maßnahmen zu richten hätte.

Alle diese Gesichtspunkte werden von den Protestierenden zur Begründung ihrer Entschlos¬senheit und der Ausdauer ihres Protests geltend gemacht. Selbst wenn Politik und Polizei an¬derer Meinung sind, so müssten sie doch abwägen, ob es dem Grundsatz der Verhältnismä¬ßigkeit entspricht, das Recht auf derzeit nicht erforderliche Zerstörungen gegen das Recht der Demonstrierenden auf körperliche Unversehrtheit gewaltsam durchzusetzen.

Den Grundsätzen der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit würde es eher entsprechen, der Deutschen Bahn gemäß §§ 1 und 3 PolG die Abbruch- und Baumfällarbeiten zu untersa¬gen, solange sie nicht objektiv notwendig sind.

  1. Nötigung?

Wenn Straftaten begangen werden, kann das ein Verstoß gegen die objektive Rechtsordnung sein, der das Eingreifen der Polizei rechtfertigt.

Bei Sitzblockaden ist der Vorwurf der Nötigung nicht weit, und die ist strafbar.

§ 240 StGB Nötigung

(1) Wer einen Menschen rechtswidrig mit Gewalt oder Drohung mit einem empfindlichen Übel zu einer Handlung, Duldung oder Unterlassung nötigt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

(3) Rechtswidrig ist die Tat, wenn die Anwendung der Gewalt oder die Androhung des Übels zu dem angestrebten Zweck als verwerflich anzusehen ist.

Nach den vorangegangenen Überlegungen kann es nicht verwerflich sein, wenn protestie¬rende Personen durch ihre bloße Anwesenheit die nicht zwingend gebotene Zerstörung von Kultur- und Naturdenkmalen verhindern.

  1. Ermessen der Behörde

Am Anfang von Zif. 3 meiner Überlegungen hatte ich den Einwand zitiert, der mich mit sei¬ner schlichten Plausibilität sehr verunsichert hat: Im Rechtsstaat müsse jemand, der in seinen Rechten beeinträchtigt wird, sich auf den Schutz der Polizei verlassen können.

Die seither entwickelten Gedanken erlauben aber ein Zwischenergebnis, das dem Einwand Rechnung trägt und gleichwohl nicht einen polizeirechtlichen Reflex auf jegliche Störung eines legalen Verhaltens auslöst. Ungeachtet aller Befugnisse von Eigentümern und ungeach¬tet aller Verpflichtungen der Polizei, derartige Rechte zu schützen, können wir diesen An¬spruch erheben:

Das Recht zur Zerstörung von Kultur- oder Naturdenkmalen darf überhaupt nicht als schützenswertes Recht im Sinne des Polizeirechts anerkannt werden, so lange die Maßnahme nicht erforderlich ist, um ein vollständig genehmigtes und finanziertes Bauprojekt zu realisieren.

Dann kann als Ergebnis festgehalten werden:

  1. Über ihr Einschreiten hat die Polizei nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden.

  2. Für die Entscheidung über den Einsatz der Polizei sind nicht eindeutige rechtliche, sondern diskussionsbedürftige politische Kriterien maßgeblich.

  3. Vieles spricht dafür, nicht die protestierende Bürgerschaft, sondern die Deutsche Bahn als Störer anzusehen.

  4. Die Polizei könnte der Deutschen Bahn die Arbeiten untersagen.

  5. Antrag der Deutschen Bahn auf Polizeischutz

Kommt ein polizeiliches Einschreiten auf der Grundlage von § 1 PolG nicht in Betracht, so könnte die Deutsche Bahn AG doch noch polizeiliche Hilfe gemäß § 2 (2) PolG beantragen

8.1 Schutz privater Rechte

PolG § 2 Tätigwerden für andere Stellen

(2) Der Schutz privater Rechte obliegt der Polizei nach diesem Gesetz nur auf Antrag des Berechtigten und nur dann, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung des Rechts verei¬telt oder wesentlich erschwert wird.

GG Art. 19

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf sie anwendbar sind.

Die Deutsche Bahn AG erbringt Leistungen des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs, ist aber als Aktiengesellschaft privatrechtlich organisiert.

GG Art. 87 e Eisenbahnen des Bundes

(3) Eisenbahnen des Bundes werden als Wirtschaftsunternehmen in privatrechtlicher Form geführt.

Das wird in der politischen Auseinandersetzung immer wieder betont. Wenn der Bundesver¬kehrsminister um Intervention gebeten wird, verweist er auf die privatrechtliche Organisati¬onsform der Bahn; diese ihrerseits sieht sich als Aktiengesellschaft in erster Linie nicht dem Gemeinwohl und den Verkehrsbedürfnissen der Menschen, sondern der Gewinnerzielung verpflichtet.

8.2 Welches Recht wird gefährdet?

Falls § 2 (2) PolG anwendbar ist, kommt der Einsatz der Polizei nur unter der Voraussetzung in Betracht, dass ohne ihn die Gefahr besteht, die Verwirklichung eines Rechts der Deutschen Bahn werde vereitelt oder wesentlich erschwert.

Das Recht der Bahn AG zum Abbruch des Südflügels und zum Fällen von Bäumen wird durch die Blockadeaktionen nicht vereitelt, es ist nur ohne Einsatz der Polizei nicht sofort durchsetzbar. Seine spätere Durchsetzung wird damit nicht unmöglich, sondern aufgeschoben, bis fest steht, dass der Abbruch wirklich erforderlich ist, um das Projekt Stgt 21 durchzufüh¬ren.

8.3 Rechtsmissbrauch

Vieles im Verhalten der Deutschen Bahn deutet darauf hin, dass ihr daran gelegen ist, mög¬lichst schnell Fakten zu schaffen, die nicht mehr rückgängig gemacht werden können und einen Zwang zur Fortsetzung des Bauprojekts mit sich bringen – bis hin zum Druck auf die Behörden zur Erteilung der noch fehlenden Genehmigungen. Vor diesem Hintergrund wäre es wohl Rechtsmissbrauch, den Südflügel des Bahnhofs abzureißen und Bäume zu fällen, ehe die Möglichkeit, das gesamte Projekt zu realisieren, zweifelsfrei feststeht.

Die aus dem Privatrecht stammende Rechtsfigur des Rechtsmissbrauchs wird behutsam auch im öffentlichen Recht angewandt. Zu besonderer Behutsamkeit besteht aber hier kein Anlass. Wenn die Bahn sich ausdrücklich auf ihre privatrechtliche Organisationsform beruft, dann muss sie ihr Verhalten auch an den für das Privatrecht geltenden Regeln messen lassen.

Beispiele für die Rechtsfigur des „Rechtsmissbrauchs“ sind das Schikaneverbot und das Verbot sittenwidriger Schädigung.

Schikane – und damit unzulässig – ist nach § 226 BGB die Ausübung eines Rechts, wenn sie nur den Zweck haben kann, einem Anderen Schaden zuzufügen. Das ist dann der Fall, wenn die Ausübung des Rechts nicht durch ein eigenes schützenswertes Interesse legitimiert ist.

Das in § 826 BGB enthaltene Verbot sittenwidriger Schädigung anderer kann zur Folge haben, dass sogar die Vollstreckung eines rechtskräftigen Urteils rechtsmissbräuchlich sein kann. Nach der Rechtsprechung gelten hierfür drei Voraussetzungen: 1. Materielle Unrichtig¬keit des Urteils im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung; 2. besondere die Sitten¬widrigkeit begründende Umstände, insbes. Erschleichung des Urteils; 3. Kenntnis des Gläubi¬gers von der Unrichtigkeit des Urteils

Diese Gesichtspunkte lassen sich zwanglos auf die hier zu beurteilende Situation übertragen, in der die Bahn sich auf ein gerichtlich bestätigtes „Baurecht“ beruft. Für Rechtsmissbrauch kann kein Anspruch auf Polizeischutz bestehen.

8.4 Projektförderungspflicht

Ungeachtet all dieser Einwände könnte die Bahn versuchen, einen Anspruch auf Polizeischutz aus den vertraglichen Verpflichtungen des Landes herzuleiten.

Auf Grundlage der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 beruft die Bahn sich gern auf eine Projektförderungspflicht des Landes. Aus dieser vertraglichen Pflicht des Landes ergibt sich keine über das Gesetz hinausgehende Befugnis oder gar Verpflichtung zum Einsatz der Polizei.

9.1 Rechtsklarheit für die Bahn

In jedem Falle hätte die Deutsche Bahn einen Anspruch auf Rechtsklarheit.

Dazu könnte die Polizeibehörde ihr mitteilen, dass die aus dem „Baurecht“ der Bahn resultie¬rende Befugnis, den Südflügel abzureißen und Bäume im Park zu fällen, erst dann als schüt¬zenswertes Recht anerkannt und mit polizeilicher Hilfe durchgesetzt werden kann, wenn

  • die verfassungsrechtlichen Zweifel beseitigt sind
  • sämtliche für das Projekt erforderlichen Planfeststellungen und Genehmigungen er¬teilt oder verbindlich in Aussicht gestellt sind
  • und die Finanzierung unter Berücksichtigung der möglichen Entwicklungen und Risi¬ken gesichert ist.

Wenn die Polizeibehörde zu der Einschätzung kommt, dass die von der Deutschen Bahn beabsichtigten Arbeiten eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit mit sich bringen, kann dies eine Grundlage für die Untersagung dieser Arbeiten sein.

9.2 gerichtliche Klärung

  1. Gegen eine Untersagung der Arbeiten könnte die Bahn beim Verwaltungsgericht Anfech¬tungsklage erheben.

  2. Wenn das Land der Deutschen Bahn AG den Polizeischutz verweigerte, dann könnte die Bahn versuchen, ihren Anspruch auf Polizeischutz beim Verwaltungsgericht einzuklagen und verlangen, das Land zur Gewährung von Schutz durch die Polizei zu verurteilen.

  3. Beim Landgericht könnte die Bahn das Land auf Schadensersatz wegen Amtspflichtverlet¬zung verklagen.

  4. Der Ausgang eines Prozesses lässt sich kaum je voraussagen. Aber in jedem derartigen Rechtsstreit müsste die Deutsche Bahn das Gericht überzeugen, dass die Behörde ihr Ermes¬sen fehlerhaft ausgeübt hat. Das Gericht müsste, wenn es seine Aufgabe ernst nimmt, auf die oben dargelegten Argumente eingehen. Zur Geltendmachung eines Anspruchs auf Schadens¬ersatz müsste sie darüber hinaus darlegen, was für ein Schaden ihr dadurch entstanden sein soll, dass sie an objektiv nicht notwendige Arbeiten gehindert wurde.

10.1 Ergebnis

Für die Ermessensentscheidungen über den Einsatz der Polizei sind politische Erwägungen maßgeblich.

Wenn die Landesregierung für den Abbruch des Südflügels und das Fällen der Bäume die Polizei einsetzt, dann tut sie das nicht, weil sie hierzu rechtlich verpflichtet wäre, sondern weil sie das Projekt Stuttgart 21 gegen Einwände und Widerstände durchsetzen will und weil sie die Macht hat, sich hierfür der Polizei zu bedienen. Sie könnte stattdes¬sen auch der Bahn vorläufig den Abbruch des Südflügels und das Fällen der Bäume un¬tersagen.

Die Politiker, die diese Entscheidungen treffen, tragen hierfür die Verantwortung.

10.2 Kann das stimmen?

Ich danke allen, die während der vergangenen Wochen meine „Bitte um Denkhilfe“ beim Verfertigen dieser Gedanken erhört, die mich mit ihren Einwänden gebremst und doch auch zum Weiterdenken ermutigt haben.

Nach wie vor kann ich nicht den Anspruch erheben, alle meine Argumente seien richtig, alles andere sei falsch. Aber das gilt für alles juristische Argumentieren. Das Recht ist ein ständiger Austausch von Gedanken. Oft wird er durch ein Machtwort beendet. Aber immer wieder er¬weisen sich auch neue Denkfiguren als konsensfähig.

Das Recht ist keine Wesenheit, sondern es markiert eher die jeweils aktuellen Grenzverläufe in ökonomischen, kulturellen und politischen Konflikten. Niemand ist verpflichtet, sich mit dem Grenzverlauf abzufinden. Die sich auf der Straße artikulierenden Proteste betreffen sehr oft nicht nur das Unbehagen an einem bestimmten Missstand, sondern auch die Bedingungen, aus denen er resultiert. Dazu gehören die Zweifel, ob es wirklich in Ordnung ist, dass kultu¬relle Werte, städtische Identität und menschenfreundliche Lebenswelt unter allen Umständen der Rechtsfigur des privatnützigen Eigentums weichen müssen.

Wenn das Recht keinen Frieden stiften kann, ist irgendetwas nicht in Ordnung. Wo neue Probleme oder neue Sensibilität für bekannte Probleme nach einer Lösung drängen, hilft die Berufung auf bisherige Sichtweise, Praxis und Routine oft nicht weiter. Dann ist unbefangene Kreativität beim Denken gefragt. Die Diskussion mag dann erweisen, ob neue und bisher un¬gewohnten Gedanken, die hierbei entstehen, als nicht konsensfähig verworfen werden oder sich durchsetzen. Immer wieder kommt es vor, dass eine vermeintliche Gewissheit über die Rechtslage sich als vergänglich erweist, weil oberste Gerichte ihre Meinung ändern.

Das Recht hindert uns nicht, sondern ermutigt uns, diesen Anspruch zu erheben: Die Polizei gehört nicht der Deutschen Bahn und auch nicht den politischen Parteien, die zufällig an der Regierung sind. Nicht ihnen ist sie verpflichtet. Der Schutz von öffentli¬cher Sicherheit und Ordnung ist eine dem Gemeinwohl verpflichtete Aufgabe. Die Poli¬zei ist für uns alle da – für uns und auch für den Schutz unserer Kulturdenkmale und unserer Lebenswelt. Dies zu beachten, fordern wir von den Polizeipräsidenten, vom In¬nenminister und vom Ministerpräsidenten.

Christoph Strecker, 10.10.2011


Über Burkhard Heinz

Ich bin seit vielen Jahren geschäftsführender Gesellschafter des Medienbeobachtungsunternehmens mediatpress®. Die von mir verfassten Beiträge beschäftigen sich mit den Themen Medien, Kommunikation und Journalismus. Artikel, die auf dieser Website zu lesen sind und nicht von mir stammen, geben nicht immer auch meine Meinung wieder.